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邦盛评论
民事公益诉讼之我见

民事公益诉讼之我见

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一、公益诉讼的概念

公益诉讼源于“public?interest?litigation”的意译,由于没有成文法的权威解释,其含义和概念也见仁见智,但有一点是共同的,即公益诉讼的目的是为了社会公共利益,包括环境保护、平等的权利、政府不作为等等。

一般认为,根据诉讼主体的不同,公益诉讼又可以分为狭义的公益诉讼和广义的公益诉讼。前者是指国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼,后者提指除前者之外,还包括法人、非法人团体以及个人代表国家,以自己的名义提起的诉讼。

二、我国当前民事公益诉讼的现状

我国当前检察机关所行使的代表国家向人民法院起诉,追究被告人的刑事责任的公诉职能,当然属于公益诉讼,但更准确地说应该是刑事公益诉讼。从公众的视野来看,长期以来,检察院也都是被定义为公诉机关,其代表国家提起民事公益诉讼的职能是被淡化的。这一点从《刑事诉讼法》对刑事附带民事诉讼的规定就可见一斑,该法第七十七条规定,被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起附带民事诉讼。可见,提起刑事附带民事诉讼的主体是被害人,检察院作为公诉机关,只需要在审查起诉时查明犯罪嫌疑人的犯罪行为是否给被害人造成了经济损失被害人是否提起了附带民事诉讼,如没有提起的,主动告知被害人有权提起,只有在查明国家、集体财产因犯罪而遭受损失时,才在提起公诉时一并提起附带民事诉讼。

因此,对于行政、民事公益诉讼,检察院更是鲜有涉猎,目前,这类公益诉讼大多是由公司、法人、民间团体、社会组织及个人等私人行为启动。但根据《民事诉讼法》第一百零八条提起诉讼的原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定,民事公益诉讼的主体资格受到严格的限制;同时,舆论关于“提起诉讼是为了出名、炒作”等偏见也常常影响着人们的决定,多一事不如少一事的观念无形中击退了大部分人的热情;另外,诉讼成本(时间成本、经济成本)的考量,诉讼双方力量对比的悬殊等(另一方多为政府部门具有垄断地位或经济实力雄厚的企业、特权人物)也成为民事公益诉讼发展的制肘。于是,就亟待公益诉讼制度的立法和改革,来改变我国目前民事公益诉讼的现状,以期一方面让检察院承担起部分重大的民事公益诉讼功能,另一方面,放宽主体资格的限制,让法学院校、社会团体以及更多的个人加入到诉讼中来,以充分维护相关弱势群体的利益。

三、民事公益诉讼的立法模式

怎样在立法中纳入公益诉讼这一制度,即公益诉讼的立法模式,是当前专家、学者所关注的一个问题是设置独立的诉讼形式还是包含其他原有诉讼形式中?公益诉讼的主体资格应如何设计?是只有检察院才有权提起公益诉讼还是社会团体,个人也有权利提起?对此,理论界存在着巨大的分歧。

有观点认为,为避免滥用诉权,一般情况下,应由检察院提起公益诉讼,社会团体、个人可以通过一定程序,向检察院反映,如果检察院不起诉,社会团体和个人可以提起诉讼。而且在实践中,检察院作为公益诉讼的代表,也积累了一定的经验,尤其是在环境污染、国有资产流失案件中,检察院发挥了重要的作用。

而另一种观点则认为,检察院没有垄断诉权的权利,在现代社会,国家没有能力担任社会的保姆,检察院也不可能承担得起全部的公益诉讼职能。而且权利的过于集中化,将无可避免地导致检察院将权力寻租。同时,赋予社会团体、个人起诉权,不仅是诉权多元化发展的结果,也是建设民主社会的需要。因为,公共利益毕竟不等同于国家利益,在某些时候,政府维护的不是公共利益,而是某个阶层的利益。而损害公共利益的,很多时候也恰恰是政府本身,此时,就需要有社会团体和个人提起公益诉讼,来制约政府的行为。

即使在认为社会团体、个人应有权提起公益诉讼这种观点中,各方的声音也不尽一致,有人主张,可以从案件的效果上考虑,社会团体能否提起公益诉讼,即如果社团干预的结果能使案件之外的人受益,就应予以肯定。但对此,不少人就指出,这种界定实际上是混淆了公益诉讼和代表诉讼以及法律援助之间的关系,是一味地追求社会团体的诉权,似乎更看重地是为社会团体贴上“公益”的标签。

可见,争议和分歧是巨大的,但对于立法主要应规定民事公益诉讼和行政公益诉讼,而不包括刑事公诉,是得到普遍的认可的。而且从目前来看,公益诉讼最集中的领域体现在环境保护和妇女权益保障方面,《环境保护法》第六条规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。实践中,也存在一些机构如北京大学法学院妇女法律研究与服务中心,长期致力于发展公益诉讼事业,包括与国外的NGO组织建立交流、合作机制,争取公益诉讼的资金来源;向青年律师、学者宣传、推广公益诉讼的概念,吸引更多的人投入到公益诉讼中来;设计并践行着具体公益诉讼案件等等近年,人大代表也曾提案建议修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,赋与特定机关、相关的社会团体和个人提起环境公益诉讼的权利。因此,在原有这些基础和努力之上,通过在实体法中作程序性的规定,先对《环境保护法》和《妇女权益保障法》这两部法律进行修改,作出公益诉讼的规定,把环境保护法中的“控告权”落实为直接的诉权,在妇女权益保障法中规定“妇联组织有权代表妇女提起公益诉讼”是切实可行的,也是最为有快速、有效的方式。

????四、公益诉讼的制度构想

还有一个问题,就是如果把社会团体、个人都纳入到有权提起公益诉讼的主体中来,会不会引起诉讼爆炸?会不会使原本就紧张、有限的司法资源被某些人作为自我炒作的工具,而使真正有纷争的人得不到必要的救济?这是很多人所担心的。那么,有人就思考,是否可以像劳动争议案件一样,设立一个仲裁前置程序?或者在正式受理之前建立预审制度?另一方面,能否效仿诉讼保全制度?要求提起诉讼的原告提供一定的保证金,以预防滥用诉权等。

另外,如果把社会团体、个人都纳入到有权提起公益诉讼的主体中来,检察院在民事公益诉讼中应该扮演什么样的角色?在一点上,笔者认为,可以借鉴德国的做法。德国民事诉讼法规定,检察机关作为社会公共利益的代表,对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。防止不正当竞争法、专利法、商标法等民事经济法律都规定了有关公益团体(如消费者保护团体,促进工商业利益团体等)可以提起团体诉讼。也就是说,根据诉讼标的涉及的领域和影响范围不同,将民事公益诉讼的诉权在检察院、社会团体及个体之间进行一定的分工。这样一来,一方面,在涉及重大公共利益的案件中,由检察院作为诉讼主体,可以充分发挥其在收集证据等方面的能力和作用,另一方面,在其他一些检察院力所不能及的领域,引入社会团体、个人充当的“私人检察官”,作为对国家执法机关有力的补充。?

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